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新时代中国气候外交:挑战、风险与战略应对

来源:网络整理 编辑:丰农 时间:2019-03-22

2018年12月15日,鏖战两周的卡托维兹气候大会(COP24)艰难落幕,此次联合国气候大会最大的成就是为践行2015年《巴黎协定》(Paris Agreement)制定了实施细则。根据细则要求,接下来的两年时间里,各国需要做好“家庭作业”,努力更新并落实“国家自主贡献”。同时,以中国为代表的新兴大国的引领作用引人关注,这也是卡托维兹气候大会取得突破性进展并使全球气候治理迈向新起点的关键所在。但是,全球气候治理前景依然不容乐观,全球气候政治中一些较为棘手的新旧难题仍未妥善解决,即使为实践《巴黎协定》而艰难通过的长达156页的“规则手册”(Paris Rulebook),也被质疑为“脆弱的平衡”(Fragile Balance)。党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入了新时代。应对全球气候变化是新时代中国与世界关系中的一大重要议题和全球治理试验场,因此有必要审慎分析新时代中国参与全球气候治理进程可能遭遇的困难和挑战,进而为新时代中国气候外交提出具有针对性的战略启示。

新时代中国气候外交

面临的现实挑战

从新时代中国与世界关系角度来看,中国气候外交正面临来自国际政治和国内政治的双重挑战。这些现实挑战主要表现为三个方面。

其一,英欧变局。英国作为第一次工业革命的发起者和受益者,科学技术的领先、产业扩张的推进、殖民征伐的加剧也一度成就了“日不落帝国”。然而,“历史荣光”的背后不仅始终伴有区域/全球冲突悲剧以及殖民地半殖民地国家/地区人民的血泪,而且大英帝国自身也被增长/扩张的代价所困扰。例如,1952年12月的伦敦“毒雾”事件,短短数天的时间,超过10万人感染呼吸道疾病并导致数周后累计死亡人数过万。伦敦“毒雾”事件使英国政府和社会开始深刻反思环境问题,并在随后的半个多世纪里开启了环境治理进程。然而,包括气候变化在内的环境问题,最大的灾难或许正在于其易为政治所裹挟——英国政客甚至还对科学证据进行取舍,以操控或“驯服”(taming)气候变化,却忽略了该议题的人文与社会向度。2016年以来,英国自导自演的脱欧闹剧在持续发酵。2019年1月15日,英国议会否决了政府与欧盟谈成的脱欧协议,这使得1952年因工业污染而陷入环境恶化困局的“雾都”伦敦,再次陷入政治“迷雾”之中。与此同时,不容忽视的是2009年以来的欧债与移民危机爆发,“疑欧主义”(Euroscepticism)、“欧洲去一体化”(European Disintegration)等开始由理念/思潮走向行动/实践,并与英国脱欧闹剧一道,从成员国和联盟层次撕扯着整个欧洲,导致欧盟的向心力进一步弱化。就在联合国卡托维兹气候大会召开前后,历来号称欧洲一体化发动机的法国,却在首都巴黎爆发了抗议政府加征燃油税的“黄马甲”运动,并蔓延至比利时等国。

作为现实挑战,可以肯定的是,近年以英国脱欧进程为主色调的英欧变局不仅影响英国和欧盟关系,还可能牵涉到国际社会中的其他行为体。英国脱欧与逆区域一体化,意味着历来以全球气候政治领导者自居的欧盟在全球气候治理进程中的影响力将进一步削弱,同时欧盟还因此“呼吁”中国承担起领导责任,客观上给中国气候外交带来了新的国际压力,需要审慎应对。

其二,美国“退群”与中美关系负效应。2017年6月1日,美国总统特朗普宣布美国退出《巴黎协定》,这一符合特朗普所谓“美国优先”(America First)原则的“确定性的意外”(可以看作是美国共和党气候政治的某种“复古”),招致来自美国国内外压倒性的反对和批评声,对于曲折发展中的全球气候治理进程而言也是一股不小的历史惰力。美国宣布退出《巴黎协定》后的一年半时间内,国际社会整体上对全球气候治理前景的看法较为悲观,这主要是因为美国是发达国家中最大的温室气体排放国。鉴于美国在整个全球治理领域甚至都难以称得上是一个合格的领导者,所谓全球气候政治的“权力真空”抑或霸权后忧思,其实更多反映了国际社会面对“没有美国的全球气候治理”(Global Climate Governance without the U.S.)的现实挑战时表现出来的一种集体焦虑。倘若不去夸大美国“退群”事件的系统效应,那么自2013年华沙气候大会以来的气候谈判进展艰难、国际气候治理行动迟缓、清洁技术与绿色基金投入不足、气候融资缺口加大等等或许才是较为直接的窘迫难题。反观特朗普政府的退约行为,无疑部分抵消了《巴黎协定》“雄心机制”(Paris Ambition Mechanism)和“催化合作”(Catalytic Cooperation)以打破僵局的正能量效应。美国“退群”本身最大的破坏性正在于其在气候伦理与全球公正上的错误示范。美国经济体量庞大,仍能影响全球技术转移并转嫁化石燃料技术风险,从而减损了全球可再生能源投资。此外,“特朗普效应”(Trump Effect)对于全球气候政治公正的冲击和负面影响不容小觑,如俄罗斯、澳大利亚、土耳其等国纷纷以美国为“标尺”来讨价还价;巴西甚至撤回了2019年联合国气候大会的承办申请;而有关气候融资的国际谈判,发达国家与发展中国家缔约方之间原本难得的“信任感”也被进一步削弱。不过,由于美国需要等《巴黎协定》生效(2016年11月4日)3年后才能正式退出且过程又要耗时1年,因而理论上2020年11月4日美国正式退约(或反悔)与届时开启的总统选举又必将再次引发国际社会的广泛关注。

与此同时,中美关系趋紧及其负效应,也给中国气候外交带来了严峻挑战。事实上,2015年诞生的《巴黎协定》明显带有国际社会迁就美国(奥巴马政府时期)的色彩。然而,特朗普胜选总统之后,却又急于否定奥巴马政府的一些内外政策,如形式上以“中美全面经济对话”(CED)来替代奥巴马时期存在7年之久、先后举办过8轮的“中美战略与经济对话”(S&ED)机制。前者名曰“全面”,实则几乎完全弱化了中美气候对话的可能性,甚至CED本身也一度由于中美贸易争端而搁浅。鉴于特朗普政府在2017年12月18日发布的《美国国家安全战略报告》明确将中国视作美国的主要竞争对手,不难想见中美两国在经贸等领域仍会矛盾不断,中国外交(包括中国气候外交)应就此做好充分准备,以尽可能将中美关系负效应降到最低。

其三,自主行动与履约困境。卡托维兹气候大会之后,国际社会尤其是主要温室气体排放国如何在《巴黎协定》实施细则基础上落实“国家自主贡献”将是全球气候治理能否取得新进展的关键。然而,各国目前仍在提升行动力度上裹足不前。在2020年前能否更新“国家自主贡献”目标,给出明确的行动计划并体现执行力,始终是横亘在眼前的难题。何况,政治系统亦非社会化的囚徒。因而,反馈可能存在于“身份→利益→政治变化”关系链的各个环节,使利益(包括利己与利他)得以重塑进而影响政治系统的身份定位(如新兴大国身份)。这可以部分解释身为基础四国(BASIC)重要一员的新兴大国巴西以财政预算和政府换届为由,突然放弃申办2019年联合国气候大会。试想,倘若“自上而下”机制化甚或约束力更强的京都机制都难以达成全球温控目标,那么“自下而上”、强调“国家自主贡献”的《巴黎协定》的落实及其发展前景亦难言乐观。

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